国企采购操作规范的制度创新与框架

在经济领域，法规一般通过原则、刚性的规定解决行为定性的是非问题，技术标准主要针对细节、柔性的规定解决行为定量的技术问题，两者从宏观和微观两个层面共同作用维护公平的市场秩序。

针对国企采购的特点和法律规定必须招标之外的采购活动，中国物流与采购联合会于2019年颁布了《国有企业采购操作规范》（2019版）（以下简称2019版规范），之后通过总结国有企业供应链采购管理经验，于2023年5月颁布了《国有企业采购操作规范》（2023版）（以下简称2023版规范）。

2019版规范的主要制度创新

2019版规范于2018年9月14日，由中国物流与采购联合会公共采购分会申请团体标准的立项，经过参编单位的共同努力和专家的评审通过，于2019年5月30日颁布实施。

2019版规范研究了国企采购的特点和需求，标准内容考虑了国企采购兼具企业采购和公共采购的双重特点，其既要符合国家的有关法律法规、行政规章，又要适应国企改革方向，符合现代企业制度，兼顾“公平”与“效率”；既要具备宏观指导性和普遍适应性，又要结合企业实际，具备较强的指导性和可操作性。

1.2019版规范中首次提出项目采购和运营采购的分类办法

在经济学有关著作中，采购分类一般分为直接采购与间接采购、库存采购与非库存采购、资本采购、服务采购等。在2019版规范中，编写组首次提出项目采购与运营采购的分类办法。

所谓项目采购，是指针对唯一性、产品固定性和要素流动性的项目组织的采购，包括工程项目、技术改造项目、技术咨询等。其中，工程建设项目的一部分涉及国家发展改革委颁布的《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号，以下简称16号令）规定的范围且达到规模标准的，属于依法必须招标的范畴。项目采购的目标是实现项目生命周期利益的最大化。

所谓运营采购，是指针对重复性、周而复始，生产要素呈现相对稳定性货物或服务组织的采购。该类采购一般不属于法律规定的强制招标的范畴。运营采购的目标与供应链采购目标具有一致性。

由上可以看出，项目采购与运营采购内容不同，适用范围不同，两者选用的采购办法自然也就不同。通过分类办法可以清晰地分清企业采购中哪些属于依法必须招标之外的活动，从而便于这些活动的规范与落实。

2.依据联合国贸易法委员会公共采购示范法规定的规则设计采购方式

国企采购的价值目标是在合规的基础上实现企业盈利最大化。因此，国企操作规范的操作方式不能误解为非必须招标方式，并据此按照政府采购规定的竞争性谈判、询价和单一来源谈判等程序规定宽松化。更不能把企业采购工具理解为采购方式的选择，这种简单化的处理不能满足国企的需要。

依据联合国贸易法委员会公共采购示范法（案文）评注第一百二十九条解释，作为一个采购制度的设计“至少应规定一种可用于低价值和简单采购的方法；一种可用于紧急情况和其他紧迫采购方法；一种可用于进行较为专业或较为复杂采购的方法”。经反复征求有关企业的意见，本标准归纳了招标采购、询比价采购、谈判采购和直接采购四组方法。每一组方法包括2—3种采购方式。基本覆盖了目前企业采用的采购方式。

2023版规范的主要制度创新

1.操作规范框架设计的理论创新

（1）光谱模型是企业选择盈利模式的依据

针对采购人与供应商之间的复杂关系，编写组在释义中提出光谱模型（见图1）。图的左边是竞争采购，右边是合作（共赢），两边之间的采购方式不是黑白分明的不同方式，而是多种采购工具的组合。

（2）卡拉杰克模型是企业确定与供应商关系的依据

将采购和供应构成一个系统进行研究，是经济学家卡拉杰克对采购理论的重要贡献。企业采购与政府采购不同，政府采购中一般不存在供应困难的问题。关于企业采购供应，多样化的企业需求供应分为四种情形，即杠杆型、非关键型、战略型、瓶颈型，如图2所示。

　图2显示，图的左半部分宜采用竞争采购方式，包括招标、询价、比选、竞争性谈判等；图的右半部分宜采用合作的方式采购，如合作谈判等。据此，采购人根据具体情况确定在供应商关系管理中的应对策略。

2.操作规范条款设计的创新

（1）2023版规范在采购流程设计中增加了采购准备一节。采购准备包括需求准备、供应准备、计划准备和实施准备。其中，为适应供应链采购的需要，需求准备设计了预测、识别、细分、编码等程序；供应准备环节在2019版规范的基础上，增加了制定寻源策略计划，扩充了对供应资源库及供应商管理的内容，明确采购实体依据需求和供应采购实体确定采购策略。

（2）2023版规范总结了央企采购活动中的经验，增加了第四章采购组织模式。采购组织模式是指国企针对采购重点管控点的标准范式，即解决方案。包括内部供应与外部采购、战略采购与非战略采购、公开采购与非公开采购、线上采购与线下采购、集中采购与分散采购、框架协议程序与一般商务程序。其中，在采购行业首次对公开采购进行了定义，包括竞争性公开和信息公开两类。

（3）2023版规范在网上采购组织模式中，对企业采购平台做了引领式的规范。要求企业采购平台在采购功能、供应功能、供应商管理功能、监督功能和安全管理功能五个方面体现数字化管理，并逐步从信息平台向交易平台、增值平台过渡。

2023版规范的框架

2023版规范分为六章和三个附录。其中，第一章、第二章、第三章分别是使用范围、规范性引用文件、术语和定义。第四章是采购流程与通用要求，第五章是采购组织模式，第六章是采购方式。

第四章的采购流程和通用要求，包括采购准备和采购实施两个部分。其中，采购实施包括编制文件、邀约邀请、组织实施、确定成交供应商、合同管理和文件归档六个环节。为突出公开性，所有采购方式的流程都设计了告知、备案和报告制度。第六章的采购方式，包括自愿招标、询比采购、谈判采购和直接采购四类八种采购方式。同2019版规范相比，2023版规范将询价采购单列，原竞价采购放在采购组织模式网上采购中确定为电子竞价平台；谈判采购对应谈判学的增值谈判和分配谈判设定为合作谈判和竞争谈判，删除了竞争性磋商方式，在竞争性谈判采购中通过程序规则分别适应紧急采购和复杂采购；直接采购保留单源直采和多源直采方式。

在供应链采购流程的框架内，企业可依据项目特点将采购组织模式和采购方式组合使用，实现供应链总成本最低，并通过整合需求、整合供应商产生增值，保证供应链的可持续、提高供应链的竞争性。

附录A和附录B分别是项目采购与运营采购方式示范指南，附录C是八种采购方式的程序规定。

落实国企采购操作规范的障碍

贯彻落实国企采购操作规范主要有两大障碍。

应纠正招标投标活动是防止腐败利器的错误认知

众所周知，招投标活动能够在一定程度上减少腐败，关键在于制度设计上赋予它的公开性，而不是其竞争性。公开采购或阳光采购可在一定程度上降低腐败风险。鉴于此，国务院国资委对央企采购对标活动的考核指标，明确为公开采购而不是公开招标。

招投标活动是一项经济活动、管理活动、技术活动和法律活动。其经济属性易滋生腐败，管理属性增加了管理的空间，同时也增加了腐败漏洞的空间，技术属性可以掩盖腐败，法律属性可能产生管制腐败。因此，招标采购作为一种采购工具，赋予其防止腐败的责任，这既不现实也不可能。大量实践证明，工程建设领域存在的腐败现象都和招投标活动有关。企业试图通过招投标活动防止腐败现象的产生是懒政和管理不作为的表现。

目前，企业对采购活动的监督可参照中物联2020年颁布的《国有企业采购管理规范》相关条款对采购结果进行全面的监督。建议有关部门出台国企采购合规性的检查、督导指南，强化遏制国有企业采购活动中的腐败行为，提高采购实体采购合规采购的自觉性。

对使用国有资金达到规模必须招标的误解

在央企对标活动中可以看到，绝大多数央企都将依法必须招标的规模标准作为企业采购的标准，即重要设备、材料等货物采购、单项合同估算价在200万元人民币以上，勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的，一律招标采购。管理部门认为，国企使用国有资金理应如此。这是对使用“国有资金”的误解。

国有资金指投资或融资工程项目中的“国有资金”。该类项目达到合同规模应强制招标，不是指企业在运营采购中使用自有资金必须强制招标。

企业采购活动中判定强制招标的依据是16号令。在实践中，是否强制招标可以从两个维度来判定，一是从采购分类判定，二是从采购主体判定。

1.从采购分类判定

从采购分类来看，企业运营采购不属于依法必须招标的范围，项目采购应具体情况具体分析。

项目采购中的工程建设项目属于强制招标的范围，范围是强制招标的基础，单项合同规模是强制招标的依据，即所谓的“先分男女，再说年龄”。工程项目的特征一是有上级部门的批文，二是要形成固定资产。

此外，工程可分为工程产品和工程过程。在企业运营活动中，工程过程不属于强制招标的范围，如油田钻井工程、煤矿生产过程中（不包括新改扩建）的巷道掘进工程，其产生的费用纳入企业产品的成本没有形成企业固定资产，因此不属于依法必须招标的范围。

2.从采购主体判定

从采购主体来看，要区别招标人和中标人。

针对国企，《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）主要是对招标人花国家的钱“搞”工程的管制，不是对中标人在资金上的约束。招标人是“花国家钱”的人，其财务要素是投资支出，以及相应管理费用（包括人员薪酬、税金等）；中标人是“为国家赚钱”的人，《中华人民共和国企业国有资产法》赋予其自主经营权，国家和法律没有必要对其包括采购在内的经营活动进行干预，企业的“营利”属性会通过企业制度实现国家和企业的利益最大化。工程中标后的采购在其财务上体现为成本、费用和利润。工程完工后，形成的固定资产移交甲方。因此，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》第三条完善了工程建设组织模式规定：“除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。”

审计活动中需要澄清的问题

对有关法条误解的澄清

1.关于《工程建设项目货物招标投标办法》（国家发展计划委员会等七部委令第27号，以下简称27号令）第六十一条的辨析

针对笔者提出的工程应形成固定资产的说法，有专家援引了27号令第六十一条的规定“不属于工程建设项目，但属于固定资产投资的货物招标投标活动，参照本办法执行”予以辩驳，即国企固定资产也应当招标采购。这是对法条的误解，该法条规定的意思表示应该是：如果采用招标采购，应当参照27号令，而不是参照本办法招标，这是一个程序规定，不是准入规定。此外，还应当指出，固定资产采用招标方式采购的“参照”指应遵守《招标投标法》的一般规定，法律中写有“依法必须招标”定语的专属规定可以执行也可以不执行，这就是所谓“参照”的意思。

2.关于《企业国有资本与财务管理暂行办法》（财企〔2001〕325号，以下简称325号文）的辨析

325号文第十八条第二款规定：企业大宗原辅材料或商品物资的采购、固定资产的购建和工程建设一般应当按照公开、公正、公平的原则，采取招标方式进行。

有个别地方的审计部门据此判定企业战略采购没有采用招标方式违法，这属于适用法规不当，且判定采购部门的法律适用也不是法律授权审计部门的法定职责。

（1）规范性文件随着职能转移而失效

国务院同意国家经贸委《关于1996年国有企业改革工作的实施意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国家经贸委《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》，原国家各部委管理的直属企业和机关脱钩，脱钩后央企党的关系由新成立的中央企业工作委员会管理，但国家作为出资人代表的制度还没有建立，因此财政部作为国有资本和财务管理的主管部门，于2001年4月28日颁布了325号文。

2003年3月，根据第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，国务院成立国有资产监督管理委员会。财政部负责履行国家财政、税务、会计及国有金融资产管理等相关职能，除个别特大型企业如铁路总公司外，非金融企业的资产管理由新组建的国有资产监督管理委员会负责，行使国家出资人的职责。

因此，财政部针对非金融国企资本管理颁布的有关文件在国务院国资委成立后随着职能的转移自然失效。

（2）强制招标的准入规定是国务院批准的16号令

2020年10月19日，国家发展改革委办公厅《关于进一步做好〈必须招标的工程项目规定〉和〈必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定〉实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号）第三条明确规定：“各地方应当严格执行16号令和843号文规定的范围和规模标准，不得另行制定必须进行招标的范围和规模标准，也不得作出与16号令、843号文和本通知相抵触的规定，持续深化招标投标领域‘放管服’改革，努力营造良好市场环境。”

因此，个别审计部门依据2001年财政部废止的文件判定企业经营采购活动适用法规不当。

配合审计部门做好采购审计工作

1.法律和企业制度是审计的依据

依据《中华人民共和国审计法》及其审计条例对企业财务审计（包括对企业采购结果的审计）是审计部门的法定职责，审计部门审计的依据是有法规依法规，法规没有明确的依企业制度。因此，企业可参考操作规范，修改相应企业采购制度。但是，一般在集团层面修改采购制度比较难。集团制度需要一定的稳定性。不过，这不妨碍企业集团可以允许个别竞争性公司先行试点，取得经验和效果再全面推广。

例如，某单位采购公路皮卡车，原来招标采购的车辆五花八门，采购的价格加上交易成本降价空间有限，运行管理和维修服务的费用都比较高。学习操作规范后，该企业集采中心在发放书面征求意见表的基础上，依据多数驾驶员的意见确定唯一品牌，并同某供应商谈判后直接采购，采购人和供应商建立了长期合作关系，采购的车辆扣除各种交易成本和享受集中采购的优惠，不仅价格低，服务质量好，而且显著降低了运行和财务成本，取得了意想不到的效果。新的采购形式和采购结果使企业审计监督部门认识到，企业经营活动应按照采购特点确定采购工具，监督应关注采购结果而不是用招标与否判定是否合规，以此提高监督的能力和水平。

2.对采购关键敏感环节备注相关法律规定

长期以来，招标采购优先，招标可以反腐败已经成为很多管理和监督部门的思维定式。因此，在采购中，对可以不招标的事项，以及自愿招标的程序规定，应在招标项目完成后在备案和报告中备注法律规定。

例如，企业内部供应、战略采购组织模式的选择中应注明依据16号令不属于强制招标的范围；操作规范规定等标期不少于7日，在报告中应将《招标投标法》第二十四条规定“招标人应当确定投标人编制招标文件所需要的合理时间”作为备注。与此类似，在组建评标委员会、确定中标人等环节应按照法律规定作出明确解释。